Kommunale Verpackungssteuer: Streit um Kosten und Umweltnutzen

Kommunale Verpackungssteuern erfassen lediglich 0,7 Prozent des gesamten Verpackungsverbrauchs in Deutschland. Zu diesem Ergebnis kommt eine Studie der GVM Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung und des ifeu – Instituts für Energie- und Umweltforschung Heidelberg gGmbH. Gleichzeitig verursache die Steuer erhebliche wirtschaftliche und bürokratische Belastungen für Unternehmen, Kommunen und Verbraucher, während ihr Beitrag zu Abfallvermeidung und Klimaschutz gering bleibt, so die Studienautoren. Auftraggeber waren acht Wirtschaftsorganisationen: die Allianz Verpackung und Umwelt, der Bundesverband der Systemgastronomie, die Deutsche Industrie- und Handelskammer, der Verband Die Papierindustrie, der Fachverband Faltschachtel-Industrie, der Handelsverband Deutschland, der Industrieverband Papier- und Folienverpackung sowie die Arbeitsgemeinschaft für Serviceverpackungen Pro-S-Pack. Die Auftraggeber sprechen sich gegen kommunale Verpackungssteuern aus.

„Die Studie zeigt, dass kommunale Verpackungssteuern ihr zentrales Ziel – Verpackungsabfälle wirksam zu reduzieren – nicht erreichen. Statt echter Abfallvermeidung entstehen zusätzliche neue Belastungen für Gastronomie, Handel sowie Verbraucher und Kommunen. Zusätzliche Bürokratie ersetzt keine wirksame Umweltpolitik“, kommentierte Kristina Harrer-Kouliev, Rechtsabteilungsleiterin des Bundesverbands der Systemgastronomie (BdS), in einer am 6. August 2026 veröffentlichten DIHK-Pressemitteilung.

Die Kritik der Wirtschaftsverbände richtet sich auch gegen die Wahl des Instruments. Die DIHK plädiert dafür, bestehende Kreislaufwirtschaftssysteme auszubauen und Materialeinsparungen zu fördern.

„Die Studie deckt sich mit dem, was wir auch von den Unternehmen hören, die bereits davon betroffen sind. Die kommunale Verpackungssteuer ist weder zielführend noch bürokratiearm. Statt neuer Belastungen sollten die bestehenden Kreislaufwirtschaftssysteme gezielt gestärkt und weiterentwickelt werden. Der Ausbau funktionierender Recyclingsysteme und innovativer Lösungen für Einsparungen beim Materialeinsatz wären deutlich zielführender“, erklärt Dr. Sebastian Bolay, Bereichsleiter Energie, Umwelt, Industrie der Deutschen Industrie- und Handelskammer (DIHK).

Der Deutsche Städtetag stellt dagegen die Wirkung auf den öffentlichen Raum in den Mittelpunkt. Aus seiner Sicht können kommunale Verpackungssteuern dazu beitragen, die Vermüllung zu verringern. Darauf verweist Dr. Christine Wilcken, stellvertretende Hauptgeschäftsführerin des Verbandes. Gegenüber der Frankfurter Allgemeinen Zeitung sagte sie: Gegenüber der Frankfurter Allgemeinen Zeitung sagte sie: „Eine kommunale Verpackungssteuer kann ein gutes Instrument gegen die Vermüllung der Städte sein. Das zeigen etwa aktuelle Ergebnisse aus Konstanz, wo seit Anfang 2025 eine Verpackungssteuer gilt. Allein von Januar bis September 2025 hat sich die Müllmenge dort um 14 Tonnen im Vergleich zu den Vorjahren reduziert“. Ob und wie eine Verpackungssteuer in einer Stadt wirke, hänge allerdings stark von den Gegebenheiten vor Ort ab. Entscheiden müsse die Politik vor Ort.

Neben der Abfallvermeidung spielt für die Kommunen das Verhältnis von Steuereinnahmen und Verwaltungsaufwand eine Rolle. Für Konstanz zieht Helge Kropat, Leiter der Abteilung Steuern der Kämmerei, in einer Pressemitteilung eine positive fiskalische Bilanz: „Wir sehen in Konstanz, dass sich die Verpackungssteuer wirtschaftlich mehr als rechnet. Die Einnahmen fallen sogar weit höher aus als erwartet – wir liegen für das erste Jahr Verpackungssteuer momentan bei einem Kosten-Nutzen-Verhältnis von 1:20. Verwaltungskosten isoliert zu betrachten, so wie in der Branchenstudie dargestellt, wird dem Kosten-Nutzen-Verhältnis deshalb nicht gerecht“.

Erfahrungen vor Ort beurteilen

Eine positive Bilanz für den kommunalen Haushalt beantwortet allerdings noch nicht die Frage nach dem ökologischen Nutzen. Hier setzt die Kritik aus Freiburg an: Entscheidend sei, ob die Steuer innerhalb der Stadt den Wechsel von Einweg zu Mehrweg unterstützt.

„Die Studie bestätigt, dass die Verpackungssteuer die Umstellung auf Mehrweglösungen erheblich fördern kann. Anders als in der Studie angedeutet, ist ihr Ziel nicht, das gesamte Verpackungsaufkommen oder die CO₂-Emissionen Deutschlands messbar zu reduzieren, sondern Mehrweg und Ressourcenschonung im kommunalen Handlungsspielraum voranzubringen. Dieser wird durch die Kommunen aktiv genutzt, die eine solche Steuer erlassen haben“, erklärt Dr. Klaus von Zahn, Leiter des Umweltschutzamtes der Stadt Freiburg, in der Pressemitteilung der Initiative Verpackungswende vom 26. August 2026.

Auch die Deutsche Umwelthilfe kritisiert den Bewertungsmaßstab der Untersuchung. Sie hält den Bezug auf bundesweite Abfallmengen und Emissionen für wenig geeignet, um die Wirkung einer kommunalen Maßnahme zu beurteilen. „Wer kommunale Verpackungssteuern bewertet, muss ihre Wirkung vor Ort zum Maßstab machen. Stattdessen setzt die Studie mögliche Einsparungen ins Verhältnis zu nationalen Abfallmengen und Emissionen. So lässt sich die Wirkung von fast jeder lokalen Umweltmaßnahme kleinrechnen. Die realen Erfahrungen in Tübingen, Konstanz und Freiburg sprechen eine deutliche Sprache: Einweg geht zurück, Abfall wird vermieden und Mehrweg gestärkt“, erklärt Barbara Metz, Bundesgeschäftsführerin der Deutschen Umwelthilfe (DUH), in der gemeinsamen Pressemitteilung der Initiative Verpackungswende. In Tübingen hätten 73 Prozent der befragten Betriebe ihren Einwegverbrauch seit 2019 reduziert. Die DUH fordert deshalb weiterhin, Einweg-Verpackungssteuern als wirksames Instrument für weniger Abfälle und mehr Mehrweg zu nutzen.

Steuer als Anreiz für Mehrweg

Ein weiterer Streitpunkt ist die Bewertung von Mehrwegsystemen. Während die Studie deren ökologische Vorteile an ausreichend häufige Nutzung und zuverlässige Rückgabe knüpft, betont der WWF, dass die Steuer gerade diese Voraussetzungen verbessern könne. 

„Die Studie verwechselt Ursache und Wirkung. Sie bewertet Mehrweg im heutigen, vielerorts noch nicht ausreichend verbreiteten Zustand“, heißt es in der beim WWF veröffentlichten Pressemitteilung. Damit mache die Studie niedrige Umlaufzahlen zum Argument gegen Mehrweg. Die Verpackungssteuer sorge genau dafür, dass mehr Menschen Mehrweg nutzen. Bereits bei wenigen Umläufen könne Mehrweg ökologisch im Vorteil sein. Mehrwegsysteme in Städten mit Verpackungssteuer würden schon heute von steigenden Rücklauf- und Nutzungszahlen berichten. „Wer diese Entwicklung ausblendet und Mehrwegbehälter stattdessen als zusätzliches Verpackungsaufkommen verbucht, unterschätzt das Potenzial von Wiederverwendung“, sagt Eva Badem, Projektmanagerin Mehrweg beim WWF Deutschland.

Die Kontroverse zeigt, wie weit die Auffassungen und Schlussfolgerungen auseinander liegen. Für eine belastbare Bewertung kommt es deshalb darauf an, wie sich der Verbrauch von Einwegverpackungen, die tatsächliche Nutzung von Mehrwegsystemen und die Vermüllung vor Ort entwickeln – und welcher Aufwand damit verbunden ist. Die Erfahrungen einzelner Städte liefern dafür Anhaltspunkte. Wie weit sie sich auf andere Kommunen übertragen lassen und welchen Anteil die Steuer selbst an den Veränderungen hat, bleibt die wichtigste Frage.